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我城市污水處理走向市場化運營
發布時2014-10-20 23:0425
 
城市污水處理市場化探索實踐在我國僅有兩三年的時間,有許多認識、政策和管理體制等方面的問題尚未解決,嚴重制約著市場化的發展進程。若這些問題得不到較好解決,市場化方式仍不可能對促進我國實現“十五”環保計劃目標發揮實質性作用。

  一份名為《關于在城市市政公用領域推廣和規范政府與社會力量合作的指導意見》發布在即。據了解,該文件發文單位為住建部和財政部。一位參與文件研討、修訂的內部人士表示,該文件今年3月份起草以來,歷經數次討論、修改,現在已基本成型。屆時,在城市污水處理領域廠網一體的PPP模式將在項目的新建、改擴建和環保運營中大力推廣,項目補貼、貸款貼息等一系列政策措施將會推出。

  PPP重點在“網”政策即將出臺,PPP大潮能給污水處理行業帶來什么新機遇?提升管網的建設運營效率是業內期待的焦點。作為水務行業的主管領導,住建部城建司副司長章林偉在7月份的一次PPP沙龍上坦言,現在廠、網分離,廠是一塊肥肉,網都是骨頭,最后政府的債務問題和政企相互之間運營關系的問題沒有很好地解決。薛濤認為,管網建設運營是污水處理行業卡脖子的一環,無論新建管網還是老舊管網的更新改造,都需要巨額的資金投入,把管網打包進污水處理PPP項目,促進管網投融資市場化是下一步的趨勢。記者注意到,一些城市污水處理廠受制于管網建設滯后,設施閑置“吃不飽”的情況時有發生。住建部統計數據顯示,2013年全國城鎮污水處理廠運行負荷率為82.6%,截至2013年底,十二五規劃全國新增配套管網建設任務完成50.5%,新增城鎮污水處理能力完成58.9%.

  同樣是基于這一理念,金永祥認為,長沙岳麓污水處理項目的意義非同一般,雖然管網運營還是交給市排水公司來做,但與傳統的政府指定有明顯區別,至少名義上管網的業主是廣東聯泰集團投資的項目公司,項目公司以協議的方式委托排水公司運營。“從名義上來說,項目公司對于管網運營有監督的權利,如果市排水公司做得不好,項目公司是可以與它解約的,這對于排水公司是一個重要的約束,也可以看作是管網運營體制的一種變革。”金永祥說。業內人士認為,如果不算市場化程度較高的國有排水公司,例如深圳水務、北京排水集團,目前真正由民間資本運營污水管網的仍然很少。然而污水處理廠的BOT模式已經非常成熟,如果不把管網打包進來,新提出的PPP概念與此前的BOT比起來毫無新意。薛濤對本報記者表示,要把管網納入PPP模式,無論是項目權責邊界,還是民間資本的回報模式,都比以往復雜,目前國內還沒有典型的案例。“配套管網的投資規模一般要超過污水處理廠的投資,甚至是后者的幾倍,這么大的投資規模,如何讓民間投資方愿意參與,關鍵是建立投資方對于地方政府的財政支付能力和履約機制的信任。”薛濤說。事實上,在污水處理行業,政府拖欠污水處理費已成業內普遍現象。畢志清告訴本報記者,岳麓污水處理廠的污水費約9毛一噸,根據項目結構設計,其中2毛多錢是支付給管網建設成本的。

  “這樣價格即使在當時也是很低的了。”岳麓污水廠的污水費標準并未包括管網運營費用。薛濤認為,PPP項目要把管網的建設運營全算進去的話,總的污水處理費要達到3-4元/噸。地方政府在巨額地方債務的壓力下,已然面臨融資困難、支付困難,此時,財政部的支付背書,包括項目支付結構設計就顯得特別重要。長沙市一位水務局的官員對本報記者表示,BOT也好,PPP也好,任何一種模式的好壞主要看是否合適當地的發展狀況,不贊成一刀切地搞PPP.“對于PPP模式的污水處理項目,管網建設采用何種融資模式,建設運營費用是否加在污水處理費上,還是有其他更好的支付結構,目前還有待探討,而兩部委即將發布的PPP新政也必將影響各參與方的態度和選擇。”薛濤說。

  

我國污水處理市場化的問題

  起步晚

  我國污水處理產業發展進步較晚,建國以來到改革開放前,我國污水處理的需求主要是以工業和國防尖端使用為主。改革開放后,國民經濟的快速發展,人民生活水平的顯著提高,拉動了污水處理的需求。進入二十世紀九十年代后,我國污水處理產業進入快速發展期,污水處理需求的增速遠高于全球水平。1990年以來,全球污水處理表觀消費量以年均6%的速度增長,而九十年代的十年間,我國污水處理表觀消費量年均增長率達到17.73%,是世界年均增長率的2.9倍。進入二十一世紀,我國污水處理產業高速增長。

  從總體上看,我國污水處理正在經歷由規模小、水平低、品種單一、嚴重不能滿足需求到具有相當規模和水平、品種質量顯著提高和初步滿足國民經濟發展要求的深刻轉變,污水處理需求將逐步實現自給。

  污水處理市場化至少應包括三方面:(1)防治水污染、保護水資源的集約化;(2)水資源利用主體產權的多元化;(3)污水處理和污水處理設施運作、服務的市場化。在具體運作過程中,要把污水處理看作生產性事業,拓寬籌資渠道,形成政府、銀行、國內外企業和個人等多元化投資建設的局面,讓市場機制貫穿于污水處理運作的全過程。

  監管不到位

  十六屆三中全會提出對公用事業進行改革以后,明確了城市污水處理行業改革的市場化方向,地方政府對城市污水處理行業改革方向的認識也逐漸統一起來,我國城市污水處理真正開始了市場化的進程,在主體、投融資體制、價格機制等方面取得了一定成效。地方政府根據宏觀政策框架,相繼出臺了一些實施細則和指導意見,全國城市污水處理市場化由沿海到內地逐漸成了三個發展程度不同的區域,而且初步建立了污水處理收費體系,至2002年底,除西藏自治區外的30個省、市全都實行了污水處理收費制度。以此為基礎,近三分之一的污水處理單位由純事業單位管理向企業化管理過渡,有幾個城市的相關企業還實現了完全意義上的企業化改革。傳統污水國營企業也積極進行了產權結構改制,提高了市場競爭力,帶動了產業結構的優化調整。社會資本開始通過眾多上市公司或投資公司進入城市污水處理行業,各種資本積極進入,產業結構逐漸優化。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國際水務和環境集團均已不同程度地投資中國污水處理行業。

  在對環保產業法律的實施上同樣存在執法不公正和監督不力的現象。由于當前一些企業環境意識和法制意識還比較淡薄,出于利益驅動,有的企業常常會關停設施。而在許多地方,環保系統的執法并不嚴肅,不少執法人員缺乏高度的使命感,環保執法有時成了一種交易,而且這種現象比較普遍。同時,沒有一個經常監管的機制,即便有,其應有的權威性也沒有得到體現。環保局作為監管機構倒是常設,但其權威性、可動用的手段有限。

  在運作BOT和TOT等市場化項目時,遇到了誰來代表政府與民營企業簽約的現實問題。按照現有環保法律,城市人民政府具有建設和組織建設環境基礎設施的法定職責,但并沒有授權其可以融通社會資本。而且,國家有關政策規定,政府不能從事經營性活動,禁止地方政府與企業簽訂商業合同,或為企業提供擔保。這樣一來,與民營企業合作的政府法人并不存在。目前,已有的BOT項目合同,有的是與政府主管部門簽訂的,有的是與政府主管部門下屬的公司簽訂的。在一些案例中,企業對合同的合法性和依賴度,主要取決于對政府領導的信任,而不是合同本身的法律效力。

  我國環保產業發展缺少總體規劃的指導,處于相對盲目的發展狀態。在污水處理行業中,尚未形成專營的大型企業或企業集團,企業規模相對較小,且多是兼營企業,重點裝備的配置、專業工程承包、專業化污水處理設施運營能力還嚴重不足,無法達到規模效益,技術開發能力弱,而且服務領域較窄,服務水平不高。目前,環保設施運營資格認證僅僅是自愿認證,一些專業公司即使沒有資格證書依然可以從事商業承包運營。

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